La renegociación del TLCAN: camino, trascendencia y futuro

El lunes 27 de agosto, Donald Trump realizó un “anuncio de progreso” en la negociación del TLCAN, lo que equivale a una especie de apretón de manos que refleja que se solventaron algunos asuntos sobre los que había desacuerdo. Pero no implica que el Tratado esté concluido, y menos si Canadá no concluye sus propias negociaciones y estampa su firma.

Así, queda un largo camino por recorrer en el proceso. Ante ello, vale la pena preguntarse, ¿cómo llegamos hasta aquí? ¿Cómo se desencallaron los puntos de mayor conflicto? ¿Qué podemos esperar a partir de ahora? Y, ¿qué se puede concluir de esta negociación?

El tortuoso camino para llegar hasta aquí

A pesar de la continua generación de noticias, enfocada principalmente en detalles del avance de las negociaciones, temas en la agenda y aspectos técnicos a tratar, se puede sintetizar de forma general los avances del proceso a partir de la siguiente línea del tiempo:

Evidentemente, este esquema se puede volver mucho más complejo al tomar en cuenta los vaivenes de la negociación, así como las coyunturas nacionales e internacionales de los tres países. En este tiempo, México superó a Canadá en exportaciones a EU, mientras que el déficit comercial de EU con México también creció de forma importante.

¿Cómo se desbloqueó la negociación y de qué forma trasciende?

Al día de hoy, no se tienen detalles completos sobre a qué le dijeron que sí México y EU, por lo que no se podría realizar un análisis demasiado exhaustivo. Pero aun así, se tienen los comentarios y documentos hechos por diferentes actores alrededor de la negociación, así como capitanes de industrias clave para la negociación que permiten tomar algunas notas.

Extrañamente, la prensa mexicana ha hecho una cobertura del asunto en una forma que da a entender que las negociaciones están terminadas, caso muy diferente a los mensajes transmitidos por los analistas y medios de EU y Canadá.

Los asuntos que se desencallaron en la más reciente ronda bilateral México-EU son:

• La llamada Cláusula Sunset o de caducidad. En lugar de que el acuerdo termine cada cinco años, lo negociado tendrá vigencia de 16 años y se hará una revisión suave, pero seria cada seis años.
• La cláusula de Arbitraje para Solución de Controversias entre Inversores y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés) —el controvertido instrumento de derecho internacional público que permite a las empresas privadas demandar a los gobiernos— se aplicará solo para ciertas industrias, tales como petróleo y gas, generación de energía, telecomunicaciones, infraestructura, y servicios públicos. El resto de las industrias tendrá que resolver sus controversias con un mecanismo diluido.
• Para el sector automotriz, se aumentó el rango de las Reglas de Origen, que establece cuánto contenido nacional y regional se necesita para acceder a los aranceles preferenciales al producir un automóvil. Los componentes de los vehículos estarán sujetos a diferentes cuotas de contenido regional, que en general subieron de 62.5 a 75%. México logró evitar la exigencia de que el 85% de las piezas automotrices exportadas a EU estuvieran hechas en dicho país. También se establecieron cuotas para el uso de acero y aluminio de origen doméstico.
• Alrededor del 40% del valor de los automóviles debe ser aportado por trabajadores con altos sueldos (de 16 dólares por hora), lo que deberá aumentar en el tiempo los sueldos para el sector en México o inhibirá la reubicación en el país por mano de obra barata.
• En el mismo sector, se incluyó un límite de exportación de autopartes por 90,000 millones de dólares libres de impuestos, así como un tope de 2.4 millones de vehículos de México a EU por razones de seguridad nacional, después del cual se cobrarían aranceles. México exportó 1.8 millones de vehículos a EU en 2017.
• La fabricación de automóviles en las plantas ya existentes tendría que cumplir con la cadena de manufactura recién negociada, —hoy lo cumple alrededor del 70%— o los vehículos se harían acreedores a aranceles usuales de 2.5% para los primeros 1.2 millones de vehículos, y los camiones para un rango arancelario de 20 a 25%. Para algunas empresas, será más barato pagar los aranceles que actualizar su cadena de producción.

Cómo terminará la negociación entre EU y Canadá es una de las incógnitas más relevantes para realmente dimensionar si el anuncio es realmente importante o no. Canadá no ha estado presente en las negociaciones desde hace dos meses, ya que sus diferencias con el gobierno de EU pasan por el sector lácteo y no tanto por el automotriz, pero también por su compromiso en seguir negociando a tres bandas y como forma de presión para asegurarse que se aborden todos sus intereses e inquietudes en el acuerdo final.

Se han airado las sospechas de que negociar bilateralmente es una de las estrategias del manual de Trump. México conocía la táctica y la aprovechó para resolver sus pendientes, con el incentivo propio de firmar el acuerdo antes del cambio de administración el próximo 1º de diciembre. Pero por el otro lado, dio la impresión que México traicionó a Canadá al negociar bilateralmente o que EU usó a México para presionar a Canadá para que firme ya.

El camino hacia la ratificación del Acuerdo

Regresando a la línea del tiempo presentada, el camino general por recorrer hasta la firma es claro y se puede sintetizar de la siguiente forma:

Sin embargo, aunque las negociaciones Canadá-EU lleguen a buen puerto, la práctica será más complicada que la teoría, ya que aún quedan varios puntos relevantes por resolver, por ejemplo:

• Los mecanismos de compras gubernamentales y la solución de sus disputas comerciales asociadas.
• La exigencia de Canadá de que EU acepte una agenda de cambio climático.
• EU no se comprometió explícitamente a reducir los aranceles al aluminio y el acero, o México a retirar sus aranceles sobre productos agrícolas de EU. Ambas medidas son producto de la guerra comercial de los últimos meses.

En este aspecto, destaca la conducción por parte de Donald Trump, quien lo mismo dice que México pagará por el muro, que impondrá nuevos aranceles a Canadá o que le quiere cambiar el nombre al Tratado. En los próximos meses, Trump hablará con varios países para proponerles firmar tratados bilaterales, presumiendo lo conseguido en la negociación con México. Pero lo cierto es que, si bien el estilo ‘divide y vencerás’ le dio frutos para la etapa de negociación, falla estrepitosamente en el seguimiento de una política comercial consistente, lo cual dañará a EU y la región en el largo plazo.

Por otro lado, ya que el nuevo gobierno mexicano ha participado en las negociaciones en sintonía con la administración anterior, ha despejado parcialmente la duda de si pondría temas sobre la mesa que la administración Peña Nieto ya hubiera aceptado, o si la nueva configuración del Congreso arriesgaría la aprobación del Acuerdo.

Así, el riesgo pasaría en mayor medida por el Congreso de EU, cuyas reglas exigen la notificación de la intención de firma del Acuerdo con al menos 90 días de anticipación. Todas las partes son optimistas de que las negociaciones se concreten en los próximos días, pero de no lograrlo, la configuración del Congreso cambiará, dadas las elecciones intermedias de EU —lo cual coincidirá con el relevo en el gobierno mexicano. Además, hay que esperar una intensa labor de cabildeo en el Congreso por parte de las industrias susceptibles a más cambios; también de los sindicatos que por ahora, no están entusiasmados con el Acuerdo.

El TLCAN se podría convertir en un tema de campaña para republicanos y demócratas, lo cual complicará el camino hacia la ratificación. Un ejemplo: de implementarse estos acuerdos, los precios de una gran cantidad de automóviles subirán en EU, lo cual siempre es impopular, más aún en medio del bienio con la peor desaceleración para la industria desde la Crisis de 2008. En cambio, las armadoras asiáticas se frotarán las manos ante la pérdida de competitividad regional y ofrecerán vehículos más baratos que sus pares estadounidenses, aun pagando los aranceles respectivos.

El Congreso estadounidense también estará tentado a hacer un entramado político contra Trump, por incentivos como el desdén que ha mostrado en el trato a sus representantes y senadores, o simplemente porque el acuerdo pone demasiado énfasis en el sector manufacturero y ello podría distorsionar las cadenas de valor de otras industrias. También podría haber razones técnicas: Goldman Sachs publicó un reporte declarando que “no esperamos que los términos revisados tengan efectos macroeconómicos sustanciales sobre EU, en caso de que se implementen.”

Conclusiones

El anuncio de progreso en las negociaciones sí deja algunas conclusiones de interés para México:

• El trabajo entre los equipos comerciales de las administraciones Peña Nieto y López Obrador ha sido muy bueno. Cada uno está obteniendo su interés: la administración saliente busca firmar el Acuerdo durante este periodo, mientras que la entrante lograría que no se comprometa lo que entienden como soberanía de la nación sobre sus recursos naturales y que se resuelva rápidamente esta negociación internacional para dar paso a su agenda doméstica.
• El interés de firmar el acuerdo durante la administración Peña Nieto podría dañar la relación con Canadá, ya que, al negociar bilateralmente, México debilitó el poder negociador de dicho país y éste podría dejar de apoyar a México en campañas diplomáticas.
• Hasta hoy se desconocen los potenciales efectos de la implementación de este principio de Acuerdo sobre la economía. Sin embargo, al corte, a cambio de concesiones relevantes en el sector automotriz y de dejar que Trump declarara la victoria, México obtuvo un acuerdo de efectos modestos en comparación con las tensiones, amenazas y la tambora de los últimos dos años.
• Existe entendimiento y apoyo al libre comercio por parte de la administración entrante. Por tanto, el comercio seguirá siendo un tema preponderante, que puede ser una palanca de desarrollo económico o uno de los contrapesos más relevantes al sexenio de López Obrador.
• Industrias clave dentro de la geopolítica como el sector energético no sufrirán reveses importantes. Sin embargo, no se ha dicho la última palabra al respecto. Por un lado, el Acuerdo haría prácticamente inviable la cancelación de la Reforma Energética; por el otro, el gobierno de México puede optar por suspender las subastas petroleras programadas y establecer otros mecanismos para quitarle inercia a la reforma.
• México tendrá que seguir poniendo atención a los aspectos geopolíticos, ya que algunas cláusulas aceptadas, tales como las de propiedad intelectual, de servicios o productos digitales distribuidos electrónicamente, la negociación colectiva sindical o la prohibición de cortar aletas a los tiburones están dirigidas a las prácticas chinas, con quien ya se negoció el Tratado Transpacífico (TPP). Algunas de estas cláusulas tendrán que coexistir.
• México ha negociado con una visión globalista, que puede ser de las más afinadas del mundo, pero quizá no tan acorde con los tiempos de multipolaridad que se están consolidando. En los próximos años podría cambiar cómo se comercializa a nivel global y cómo se desarrolla la economía a nivel local, por lo que valdrá la pena tener más diversidad de visiones, unidad nacional y gran capacidad de adaptación.

Publicada le 6 de septiembre de 2018 en Forbes México.